中國的氣候變化應對立法已實質性啟動。

3月29日，全國人大、國務院法制辦、發(fā)改委 、環(huán)保部 、水利部等政府機構的官員、法學者、地方代表、國際環(huán)保組織和大使館代表等上百位與氣候變化立法相關的人士齊聚，參加由國家發(fā)改委舉辦的“應對氣候變化立法國際研討會”(以下簡稱“國際研討會”)。

在此次國際研討會上，與會代表就氣候變化立法的目標原則與框架體系、管理體制與制度、市場機制與碳交易、激勵與保障措施、能力建設與公眾參與等話題，展開熱烈討論。

近日， 中國社會科學院法學研究所在中國網發(fā)布了其起草的《氣候變化應對法》(建議稿)，公開征集意見。

本報獲悉，該建議稿為法學研究所承擔的環(huán)保部委托的課題。同時，國家發(fā)改委委托了中國政法大學起草氣候變化立法草案 ?！绊椖苛㈨検窃谌ツ晗掳肽?，我們還在積極推進這項工作，所以我們的草案還沒出來?！敝袊ù髮W環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)對本報解釋。

目前，應對氣候變化法已經列入國家發(fā)改委2011-2015年的立法規(guī)劃?！鞍l(fā)改委是受國務院的委托起草相關的立法草案，但該草案最終是以法律 、條例還是規(guī)范性文件的面目出現，現在還難以確定。”一位法律專家對本報分析。

事實上，就要不要針對氣候變化單獨立法也一直存在爭議。“不管要不要立法，一些基本的問題需要在國家層面急待明確，比如適應氣候變化的基本制度，碳交易和碳稅的制度等等?！眹H研討會上，一位地方發(fā)改委官員對本報表示。

“社科版”首發(fā)

3月18日，中國網發(fā)布了中國社科院起草的《氣候變化應對法》(建議稿)及其立法說明。

根據建議稿的立法說明，《建議稿》屬于中國政府和瑞士聯邦政府雙邊合作項目的一部分，即中國社會科學院法學研究所和環(huán)境保護部 、瑞士聯邦政府駐華大使館于2010年7月就氣候變化立法簽訂了合作研究協議，建議稿即為該項目的階段性成果。

該項目組由原全國人大常委會委員王家福和中國社會科學院法學研究所常紀文教授牽頭，由常紀文教授擔任首席研究專家。

現已出爐的建議稿共分十章一百一十五條，包括總則、氣候變化應對的職責權利和義務、氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應措施、氣候變化應對的保障措施、氣候變化應對的監(jiān)督管理、氣候變化應對的宣傳教育和社會參與、氣候變化應對的國際合作、法律責任、附則。

在國際研討會上，常紀文透露，他們一共起草了基于全國總量控制和重點企業(yè)配額控制的兩個立法版本，這兩個版本都向國家發(fā)改委遞交了。“第一個版本是為未來20年以后準備的，是考慮我國假如施行總量控制的情景下，該如何立法的版本；后一個版本只是針對重點的高污染、高排放企業(yè)適用的版本?！背＜o文對本報記者解釋。

目前對外公開的版本為配額版本。建議稿提出了八大低碳制度，其中包括總量控制制度、低碳標準和交易制度，氣候變化應對目標責任制和考核制度，豁免排放份額措施(即除了屬于大氣污染物質的溫室氣體外，國家對排放溫室氣體的重點單位經核定免費給予豁免排放配額)，銷售環(huán)節(jié)征收碳稅，重復拆遷征收能源浪費稅，區(qū)域補償機制和補助機制，新改擴項目溫室氣體減排預評估制度，對外反制措施等。

其中值得一提的是，對外反制措施。針對歐盟對中國民航業(yè)擬征收碳稅的做法，建議稿規(guī)定了保護國家利益的對外反制措施，指出中國反對借應對氣候變化的名義實施任何形式的貿易保護行動，其他國家和國際組織借氣候變化應對的名義，對中國企業(yè)采取單邊稅收措施等貿易保護措施，或者對入境、過境中國民航班機、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費的，中國政府有權根據本國的實際情況采取反制措施。

三大爭議

在此次“國際研討會”上，各路與會代表熱議“建議稿”。

爭議的焦點首先集中在建議稿確定的法律原則上。建議稿第四條確定了六大原則，它們分別是可持續(xù)協調發(fā)展的原則、減緩與適用并重的原則、自愿減排和強制減排相結合的原則、科學應對氣候變化原則、政策協調原則和社會參與的原則。

“所謂可持續(xù)協調發(fā)展的原則，即建議稿的第四條，氣候變化應對堅持綠色和低碳發(fā)展，統(tǒng)籌氣候保護和經濟、社會協調發(fā)展的原則?！蓖鯛N發(fā)指出，“這個原則的表述值得檢討。”

他認為，首先，可持續(xù)發(fā)展是一個目標而不是原則，因為它里面不包含規(guī)范性；其次，第四條說的是統(tǒng)籌氣候保護和經濟、社會協調發(fā)展，就意味著氣候保護服從于經濟、社會的發(fā)展需求，違法立法初衷。

“因此，我覺得應該反過來，要經濟社會發(fā)展去服從于應對氣候變化，當然我的這個觀點也不一定正確，這里面要確定一個誰協調誰的問題。”王燦發(fā)指出。

對建議稿確定的第二大原則即減

緩與適應并重的原則，人民大學法學院教授李艷芳認為該原則不成立，因為“減緩與適應”是應對氣候變化所包含的兩大領域，是涵蓋的主要內容，而非立法的原則。

針對減緩與適應并重這種說法，也有與會代表提出自己的意見?！叭绻f在全球層面上減緩占7，適應占3，那么到城市層面我覺得應該是適應占7，減緩占3?！?/P>

國家發(fā)改委氣候司副巡視員孫楨指出，“所以，我覺得在國家層面上適應于減緩之間5∶5還不夠，我覺得6∶4，能不能考慮把適應換到減緩前面？”

在法律原則問題上，王燦發(fā)建議增加一個原則，解決應對氣候變化由誰來承擔的問題，“在國際上是遵循共同但有區(qū)別的責任原則，但是在國內不應該如此，我覺得應該確定一個誰排放、誰付費和誰受益、誰承擔的原則。”

在法律原則之外，也有與會代表對建議稿確定的新改擴項目溫室氣體減排預評估制度提出質疑。根據建議稿第79條，新建、改建、擴建的重點項目在可行性論證階段，應當委托有資質的機構開展溫室氣體減排預評估，報當地發(fā)展與改革部門和環(huán)境保護行政主管部門共同審批；溫室氣體減排預評估應當和節(jié)約能源預評估、環(huán)境影響評價結合進行。

對此，一位與會的企業(yè)負責人對本報指出，發(fā)改委已經開展了固定資產投資項目的節(jié)能評估與審查制度，根據節(jié)能評估的情況可以實質上推倒出其對溫室氣體排放的影響，那么是否有必要再推出一個溫室氣體減排預評估制度？這會不會增加企業(yè)的成本？

立法還是修法？

本報獲悉，在中國社科院之外，其他科研機構也在組織起草氣候變化應對法的草案。

其中，中國政法大學是受國家發(fā)改委委托起草，其立法草案因為項目立項較晚還在推進之中；中國科學院科技政策與管理科學研究所，在美國能源基金機會的資助下，也在起草相關的草案，目前已形成初稿。

盡管，氣候變化應對已成為立法研究的熱土，但實際上，法學界對要不要單獨就應對氣候變化進行專門立法一直存在爭議，并未形成統(tǒng)一認識。

在此次國際研討會上，國家發(fā)改委副主任解振華介紹，目前中國的多部法律法規(guī)與應對氣候變化都有密切的關系，比如《可再生能源法》、《循環(huán)經濟促進法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產促進法》、《森林法》等等；國務院和有關部門還發(fā)布了一系列行政法規(guī)和行業(yè)規(guī)范標準，包括制定發(fā)布了《清潔發(fā)展機制效應》，也正在制定《中國溫室氣體自愿減排交易活動與管理辦法》、《低碳產品認證管理辦法》、《溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系》等等。

“既然已經有了這么多法律法規(guī)和規(guī)范性文件，那么不宜再另起爐灶進行專門立法，因為立法的成本很高?！币晃还舱邔W者對本報指出，就人大而言，當下的主要任務是進行修法和立法清理，這方面的任務更為急迫，單獨就氣候變化立法的可能性不大。

因此， 有學者指出，既然制定單行法的成本很高，而氣候變化的核心問題就是能源問題，那么不如抓住人大正在制定《能源法》的機會，將氣候變化作為專章納入《能源法》加以規(guī)定，明晰與氣候變化相關的基本制度。

對這種說法，發(fā)改委系統(tǒng)的官員則認為，氣候變化的一個重要內容是能源問題，但不僅僅限于能源問題，還涉及到農業(yè)、水利、氣象等多個領域的問題，《能源法》無法涵蓋氣候變化的諸多問題。

同時，亦有學者指出，可把氣候變化立法的相關內容納入正在修訂的《大氣污染防治法》中加以解決?！暗荂O2作為六種溫室氣體的一種，并非屬于污染物，這如何與《大氣污染防治法》相容？”前述公共政策學者指出，盡管美國通過判例的形式將溫室氣體列入污染物，但這個革命性舉措并未在全球引發(fā)其他國家的仿效。

在反對聲之外，也有不少學者呼吁，盡快制定氣候變化立法方面的基本法，代表者如中國科學院院士秦大河、國務院發(fā)展研究中心研究員周宏春等。

值得注意的是，在2011年3月舉行的十一屆全國人大四次會議期間，張慶偉等31位代表提出議案，建議制定氣候變化應對法。議案認為，我國在應對氣候變化體制機制建設方面存在著部門職責不清、權力義務不明，統(tǒng)一的協調應對機制、穩(wěn)定的投入機制不健全，有關預測報告等發(fā)布渠道尚未法定化等問題，需要盡快制定氣候變化應對法予以解決。

地方立法先行

作為國內研究氣候變化立法的資深學者，李艷芳曾經撰文指出，“雖然，當前世界各國在應對氣候變化的立法方面選擇了不同的模式，走了不同的道路，制定氣候變化法應當是一個趨勢，相信未來一段時期，世界各國都會最終走上專門性的氣候變化立法之路。所以中國有必要制定專門的氣候變化應對法?！?/P>

從國際上來看，不少國家已經開展了氣候變化的立法。根據本報記者不完全統(tǒng)計，英國、歐盟、美國、加拿大、韓國、菲律賓、澳大利亞等國家都制定了氣候變化方面的基本法或者單項法，其中以英國的立法作為典型，2008年英國出臺了《氣候變化法案》。

但是，國內應對氣候變化的關注度稍顯不夠。其實，早在2009年8月，全國人大常委會第十次會議通過了《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》，提出要把積極應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作的議程。

此后，國務院授權國家發(fā)改委牽頭研究擬定有關法律草案，而國家發(fā)改委將《應對氣候變化法》納入了其2011-2015年立法規(guī)劃，同時委托中國政法大學從事建議草案的起草工作。

本報發(fā)現，地方的嘗試已經先于中央。其中，青海、山西兩省已經分別于2010年8月和2011年7月正式頒布了省級應對氣候變化的辦法，四川于2011年1月發(fā)布《四川省應對氣候變化辦法》(代擬稿)公開征集意見，并已將修改意見反饋至省政府法制辦。

對這種現象，孫楨指出，中國應對氣候變化的思路是“試點先行、上下互動”，那就不能光下面動上面不動，對立法工作要有緊迫感。

而就“上面如何動”，不少受訪專家同時指出，應盡快推進專門的氣候變化法的立法工作，對應對氣候變化領域的諸多基本制度進行綱領性規(guī)定，通過這個基本法形成一個應對氣候變化領域具有全局意義的法律制度框架，同時可以全面將我國應對氣候變化的方針、政策和戰(zhàn)略完整展示出來。

事實上，無論是否單獨制定氣候變化應對法，一些氣候變化領域的基本問題都亟待解決，比如部委之間的職能分工、中央與地方之間的責權利、碳交易與碳稅制度、適應氣候變化方面的基本制度。

英國氣候變化法

生效時間：2008年11月26日獲得王室許可(部分內容正式生效于2009年1月1日)

主要內容：法案的基礎是加強碳管制制度框架、促使英國向低碳經濟轉型，鼓勵低碳產品投資，在國際社會上產生重大影響；建立了五年預算體系。

監(jiān)管安排：政府應當向議會報告碳預算政策的執(zhí)行情況，政府必須向議會提交碳排放年度報告以監(jiān)控英國減排工作，同時由政府主導能源與氣候變化問題的辯論。氣候變化委員會是在《氣候變化法》下成立的獨立機構，主要負責就設立碳預算水平和如何給予政府建議和意見，同時每年向議會匯報溫室氣體減排的進程。委員會將向英國議院提供英國目標進展、政府預算執(zhí)行情況的年度報告，政府必須給予響應，以此確保一個年度制度的透明度和問責性。氣候變化委員會是一個非政府機構，由能源與氣候變化部領導，能源與氣候變化部、環(huán)境報、食品與鄉(xiāng)村事務部等機構提供運營資金。

碳定價：法案建立了碳預算體系，碳預算分為三個階段，每個階段分為五年。

碳減排目標：具有法律約束力的目標，溫室氣體排放，2020年比基準年減少34%，2050年比基準年減少80%。

能源供應政策：規(guī)定了發(fā)展生物燃料的措施。

能源需求政策：到2012年12月31日，英國政府必須將國際航空和海運碳排放納入到法案中來，否則必須向議院解釋未來納入的具體原因。

適應性：氣候變化委員會下設適應性小組委員會，專門為政府的適應性工作提供建議，并負責對地方政府的應對工作進行詳細審查。