颶風“桑迪”讓氣候問題再次受到輿論關(guān)注，當前美國大選結(jié)果已經(jīng)揭曉，對美方在今年多哈會議的表現(xiàn)已經(jīng)可以做出大致的預判或情景的設(shè)想。

本文梳理了美國氣候變化政策的歷史演變，并試圖剖析出其背后一致的行為邏輯，歸納出其真實的政治模式，并從近期情勢判斷出發(fā)預判美國在多哈會議前的立場動向，提出各方博弈和合作的務(wù)實建議。

氣候領(lǐng)域四大行為邏輯

普遍認為美國曾是推動全球變暖的科學研究和使“氣候安全”概念走入公眾視野及國際政治前沿的主要力量，但縱觀自1988年以來的美國氣候政治和外交的演變過程，從老布什、克林頓、小布什到奧巴馬，歷屆美國政府在氣候變化問題上存在著表面上的反復但實質(zhì)都鮮有作為，始終未真正表現(xiàn)出如歐盟那般勃勃的雄心。從這段歷史總結(jié)美國氣候領(lǐng)域內(nèi)政外交的行為邏輯，至少有四方面跡象可循：尚未形成政治共識；必須服從國家利益；不愿失去主導地位；以及希望尋求格局突破。

美國政界及其背后的商界、學界和軍方對氣候變化問題的觀點一開始就存在分歧，形成了其國內(nèi)氣候政治勢力的互相牽制。美國在行政和立法、聯(lián)邦和各州之間的雙重分權(quán)體系體現(xiàn)了各利益相關(guān)者的代表性，但也使得氣候立法在美國困難重重。傳統(tǒng)和新興企業(yè)的不同游說力量讓達成政治共識的過程更為漫長。

美國一貫主張氣候政策應(yīng)該服從國家利益，應(yīng)和其他領(lǐng)域的公共政策積極重疊，為其他政治目標帶來了機遇，為本國帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭優(yōu)勢。這些政策和目標包括能源獨立、技術(shù)創(chuàng)新、社會福利、創(chuàng)造就業(yè)、生活消費等。

《2009清潔能源與安全法案》和《2010年美國電力法（草案）》濃墨重彩地在保障能源獨立、促進技術(shù)發(fā)展、提振經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)和保護消費者方面進行內(nèi)容的鋪排，并特別在排放許可和資金分配上傾斜于后兩方面，并體現(xiàn)貿(mào)易保護傾向。當然在美國具有技術(shù)和市場優(yōu)勢的領(lǐng)域，如能效、頁巖氣、替代能源等，投資和政策力度始終很大。

美國希望在國際氣候談判中充分體現(xiàn)其意志和利益，并盡可能地在國際環(huán)境安全領(lǐng)域扮演領(lǐng)導者，其一般不熱衷于不由其主導的國際進程。美國在拒絕《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）之后，所受到的責難和批評的觀點就是，美國正面臨著喪失在全球環(huán)境安全方面的主導權(quán)，這其中就有包括軍方和主流學界的聲音，指向國會的報告陸續(xù)不斷。奧巴馬就任以后，美國曾想重新積極參與并企圖主導氣候領(lǐng)域的國際合作，并意圖通過綠色經(jīng)濟創(chuàng)造就業(yè)和實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。

美國另辟蹊徑在氣候領(lǐng)域仍然發(fā)揮著重要影響，并通過學界、企業(yè)和非政府組織等方面的多元力量扮演著活躍的角色，并試圖尋求對現(xiàn)有氣候機制進行替代性的創(chuàng)新。

美國在2005年曾發(fā)起了“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃”（APP），意在提供一個不同于《議定書》的自愿、無法律約束力的國際合作框架。2009年以來更是主動發(fā)起和參與創(chuàng)立“主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇”（MEF）、“氣候與清潔空氣聯(lián)盟”（CCAC）、“全球農(nóng)業(yè)溫室氣體研究聯(lián)盟”等主渠道外機制。美國在這些計劃中，力圖通過推動非主要領(lǐng)域的較小成本和規(guī)模的行動，比如減少甲烷、黑碳、氫氟碳化物等“短壽命氣候污染物”（SLCP）排放，以體現(xiàn)其應(yīng)對氣候變化的積極姿態(tài)，并希望能最大限度地擴展美國能源技術(shù)的國際市場，利用技術(shù)壟斷優(yōu)勢獲得實質(zhì)利益。美國還習慣和善于通過學術(shù)機構(gòu)、跨國企業(yè)和非政府組織不斷擴大其全球影響力。美國的各類與政府和企業(yè)有著密切關(guān)系的基金會、公益和環(huán)保組織等在全球發(fā)揮著重要作用，其大量資助主要流向各國高校、科研機構(gòu)和政府部門，通過與這些機構(gòu)合作，資助、參與各國相關(guān)法律和政策的制定及咨詢，這在中國也較為顯著。

擇機“撬動”氣候政治的輿論“杠桿”

基于上述的歷史分析，結(jié)合近期美國大選的情勢發(fā)展，對多哈會議前美方動向和立場有如下預判：

首先，大選后美國內(nèi)政治勢力并未發(fā)生較大改變，政界和各方力量尚處于蓄勢時期，相關(guān)立場變動的可能性較小。

據(jù)調(diào)查，自2009年以來美國媒體對氣候變化的報道頻率降低了40%左右。與以往“氣候年”（比如1997、2001、2007、2009年）美國國內(nèi)政治、輿論和學界在氣候變化問題上態(tài)勢不同，今年各界都較少談及氣候變化，大選議題爭論也基本未涉及氣候變化，奧巴馬連任后也未就氣候變化問題發(fā)表新的觀點，因此美國較少有可能會在多哈會議突然發(fā)力有新的動作。

奧巴馬將會在其又一個四年任期內(nèi)繼續(xù)推動氣候政策立法，但在國會兩黨力量不發(fā)生戲劇性變化的情況下也將很難有所作為，在政府債務(wù)和金融危機下奧巴馬并未有太多的政策選擇，極有可能延續(xù)過去四年的老路而作為有限。

其次，經(jīng)濟利益是美國判斷是否提高氣候行動力度的前提，當前政府和民眾的注意力仍主要在提振經(jīng)濟和創(chuàng)造就業(yè)上。

因為金融危機，美國經(jīng)濟發(fā)展近年來趨于疲軟，美國國內(nèi)政治的注意力已經(jīng)從環(huán)境安全等長期問題轉(zhuǎn)向經(jīng)濟復蘇的短期問題，而以應(yīng)對氣候變化為核心的“綠色經(jīng)濟”措施顯然需要更長的時間才有可能發(fā)揮刺激經(jīng)濟增長、培育新興產(chǎn)業(yè)的作用。

美國一貫以中國等發(fā)展中國家未采取一致行動為借口，但假使中國等發(fā)展中國家真正做出讓步，美國仍然會保留“不作為”的權(quán)利，除非這樣的“作為”能為美國帶來切實的經(jīng)濟利益，如擴大美國技術(shù)在國際市場的份額。而當前的現(xiàn)實是，美國正因為國內(nèi)經(jīng)濟利益的緣由，或以國家安全的名義，發(fā)起在太陽能、風電等可再生能源領(lǐng)域的貿(mào)易保護措施，不斷制造中美貿(mào)易摩擦。在氣候保護和貿(mào)易保護之間，美國顯然選擇后者。

第三，目前全球氣候制度主要由歐盟主導，其現(xiàn)有主張與美國意志仍有較大差距，美國較難在此基礎(chǔ)上達成妥協(xié)。

美國較為抗拒歐盟主導的《公約》和《議定書》下的談判，更愿意在聯(lián)合國框架之外尋求大國協(xié)商的方式解決問題，以保持美國對氣候變化事務(wù)的影響力。

美國更偏好通過國際經(jīng)濟事務(wù)議事機制來解決氣候變化問題的理由主要在于：一是參與國家相對較少但全球影響力大，決策較為集中而更有效率，例如G20代表了全球近90%的經(jīng)濟量和近70%的人口；二是參與層面通常較高，往往涉及到首腦級會議，政治意愿能得到更為直接的交流或協(xié)調(diào)；三是氣候變化只是該機制重點關(guān)注的問題之一，各方可以在更廣的政治經(jīng)濟事務(wù)層面上達成協(xié)議或妥協(xié)；四是這類機制對于氣候變化問題的關(guān)注重在原則和框架層面，首先是形成政治意愿，而并不在前期階段就具體細節(jié)層面的問題花費大量時間，從而將政治性談判和技術(shù)性談判分開，前期談判的周期和回合較少。

最后，美國不會采取新的顛覆性的舉措，但會竭力體現(xiàn)其應(yīng)對氣候變化的正面姿態(tài)，以改善其國家形象。

近年來因為經(jīng)濟形勢不甚樂觀，美國國內(nèi)應(yīng)對氣候變化政策和行動一直乏力，但美國政府仍在致力于塑造一個在種種困難中仍積極行動并取得實質(zhì)進展的形象。

雖然美國氣候立法擱淺，但另一方面美國環(huán)保署借2007年聯(lián)邦最高法院對馬薩諸塞州訴美國環(huán)保署一案的判決而開始著手對溫室氣體排放進行管制，并于2009年正式將二氧化碳認定為大氣污染物以適用于《清潔空氣法》的規(guī)制范圍。未來美國將會繼續(xù)打頁巖氣這張“牌”，并發(fā)揮環(huán)保署的力量，通過在全球大力推動“短壽命氣候污染物”減排和對部分脆弱性國家的援助來“撬動”氣候政治的輿論“杠桿”，但真正通過《公約》下資金和技術(shù)機制發(fā)揮作用的可能性并不大，而且在貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)問題上將繼續(xù)采取強硬立場。

中國應(yīng)提升國家低碳創(chuàng)新能力

隨著近年來中國排放總量的快速攀升，美國等發(fā)達國家刻意突出中國問題，以此來作為“共區(qū)”失去現(xiàn)實意義的最大佐證，以期進一步演變“共區(qū)”、動搖兩大陣營的劃分。從目前看，中國等發(fā)展中國家和美國在《公約》機制下要突破藩籬達成跨陣營合作的機會還存在較大障礙。

但未來長期氣候制度的走向應(yīng)更面向合作而非對抗。中國等發(fā)展中國家和美國在氣候領(lǐng)域的合作應(yīng)以增進對各方國情和立場的理解為主，務(wù)實開展低碳能源和低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，以共同實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標。

各方在氣候變化領(lǐng)域的合作需要有一個逐漸加深的過程，而非一蹴而就，合作的契機取決于各方國內(nèi)政治和產(chǎn)業(yè)界的意愿，以及國際經(jīng)濟局勢和氣候談判的進展，各方應(yīng)尊重各自既有立場，理性面對雙方在當前氣候機制中的利益訴求和矛盾分歧，開展清潔能源、節(jié)能和能效、碳市場等領(lǐng)域的務(wù)實合作，推進區(qū)域和行業(yè)各層面交流，理性解決雙方在應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展領(lǐng)域的貿(mào)易糾紛和壁壘問題。

此外，美國在應(yīng)對氣候變化方面的許多獨特思路值得中國學習和借鑒。首先是注重氣候目標與其他政策目標的“斂合性”，提升國家低碳創(chuàng)新能力；其次是改善對外援助體制，組織大企業(yè)和民間組織開展全球性應(yīng)對氣候變化行動。同時，還可以考慮通過學界、商界或民間力量的合作，增進互信和理解。(作者：柴麒敏)（作者為國家氣候戰(zhàn)略研究和國際合作中心助理研究員，原文有刪減，標題為編者加注）